juris PraxisReporte

Orientierungssätze

1. Kumulierende Vorhaben liegen vor, wenn mehrere Vorhaben derselben Art von einem oder mehreren Vorhabenträgern durchgeführt werden und in einem engen Zusammenhang stehen, vgl. § 10 Abs. 4 Satz 1 UVPG. Ein enger Zusammenhang liegt nach § 10 Abs. 4 Satz 2 UVPG vor, wenn 1. sich der Einwirkungsbereich der Vorhaben überschneidet und 2. die Vorhaben funktional und wirtschaftlich aufeinander bezogen sind.
2. In Abgrenzung zu §§ 11, 12 UVPG ist die Vorschrift des § 10 UVPG nur auf die Behandlung von mehreren gleichzeitig beantragten kumulierenden Vorhaben anwendbar.
3. Hinzutretende kumulierende Vorhaben liegen vor, wenn zu einem beantragten oder bestehenden Vorhaben (früheren Vorhaben) nachträglich ein kumulierendes Vorhaben hinzutritt, vgl. § 11 Abs. 1 UVPG. Dabei differenzieren §§ 11, 12 UVPG danach, ob zu einem bereits zugelassenen Vorhaben ein weiteres Vorhaben hinzutritt (§ 11 UVPG) oder ob das frühere Vorhaben noch im Zulassungsverfahren bzw. ohne Zulassung faktisch verwirklicht ist (§ 12 UVPG).
4. § 12 UVPG unterscheidet im Rahmen seines Anwendungsbereichs wiederum danach, ob das frühere Vorhaben UVP-pflichtig (Abs. 1) oder ob es nicht UVP-pflichtig (Abs. 2 bis 4) ist. Für nicht UVP-pflichtige frühere Vorhaben richten sich die Rechtsfolgen in diesem Rahmen danach, ob im früheren Verfahren bereits vollständige Antragsunterlagen eingereicht worden sind (Abs. 2 i.V.m. Abs. 4) oder ob dies nicht der Fall ist (Abs. 3 i.V.m. Abs. 4).
5. Nach § 12 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UVPG ist, wenn für das frühere Vorhaben zum Zeitpunkt der Antragstellung für das hinzutretende kumulierende Vorhaben noch keine Zulassungsentscheidung getroffen worden ist, für den Fall, dass für das frühere Vorhaben allein keine UVP-Pflicht besteht und die Antragsunterlagen für dieses Zulassungsverfahren noch nicht vollständig eingereicht sind, für die kumulierenden Vorhaben jeweils eine UVP durchzuführen, wenn die kumulierenden Vorhaben zusammen die maßgeblichen Größen- oder Leistungswerte nach § 6 UVPG erreichen oder überschreiten.
6. Zum Umfang der UVP im Vorbescheidsverfahren - abgeschichtetes Modell der UVP nach § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG a.F. (jetzt Satz 3).
7. Eine Rechtswidrigkeit der Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens ist nicht bereits dann zu bejahen, wenn die Genehmigungsbehörde die erforderliche Prüfung nicht oder nicht hinreichend vorgenommen hat. Vielmehr müsste eine materielle Unvereinbarkeit, also die objektive Unrichtigkeit der Regelung vorliegen.
8. Vergleiche auch OVG Münster v. 23.02.2026 - 22 D 69/25.AK und 22 D 70/25.AK.

A.

Problemstellung

Kern des Streits sind die Fragen, ob für die erteilten Vorbescheide zum Bau von Windenergieanlagen (WEA) die Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestand und ob sich die klagende Gemeinde im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf das Fehlen einer UVP berufen kann, obwohl durch das Verfahren der UVP keine eigenen Rechte der Gemeinde geschützt werden.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Die klagende Gemeinde wendet sich gegen einen Vorbescheid, mit dem die bauplanungsrechtliche und immissionsschutzrechtliche Zulässigkeit für vier WEA im Außenbereich festgestellt wurde. Das für dieses Vorhaben zuvor versagte gemeindliche Einvernehmen hatte die Behörde nach vorheriger Anhörung der Gemeinde ersetzt. Die vier streitgegenständlichen WEA sind Bestandteil eines Windparks von insgesamt 20 WEA. Die den dafür erteilten Vorbescheiden zugrunde liegenden Anträge sind mehrfach geändert worden. Ursprünglich hatte der Vorhabenträger – in Abstimmung mit den Zulassungsbehörden – für alle Anlagen drei gesonderte Anträge auf Erlass von Vorbescheiden gestellt, die nach der Belegenheit der WEA in verschiedenen Gemeinden und Planungsgebieten gegliedert waren. Zwei davon waren am selben Tag, ein weiterer drei Tage später gestellt worden. Für den Antrag mit den vier streitgegenständlichen und acht weiteren WEA wurde eine allgemeine UVP-Vorprüfung durchgeführt, die zum Ergebnis kam, dass die Durchführung einer UVP nicht erforderlich sei. Vor Erteilung der Vorbescheide stellte der Vorhabenträger seine Anträge auf nunmehr 16 Einzelanträge nach dem für Vorbescheide von WEA gesetzlich neu eingeführten § 9 Abs. 1a BImSchG bei ansonsten unverändertem Inhalt um. Nach Erlass der Vorbescheide und Klageerhebung verzichtete der Vorhabenträger im März 2026 – offenbar auf gerichtlichen Hinweis hin – zunächst auf die Ausnutzung von drei Vorbescheiden. Die Genehmigungsbehörde führte daraufhin erneut eine allgemeine UVP-Vorprüfung für die verbleibenden 17 WEA durch und kam wiederum zum Ergebnis, dass es der Durchführung einer UVP nicht bedürfe, weil keine erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen zu befürchten seien. Die Immissionsschutzrichtwerte für Schall seien überwiegend eingehalten und lediglich in Einzelfällen geringfügig überschritten. Der punktuellen Überschreitung der Richtwerte für Schattenwurf könne durch geeignete Abschaltregelungen Rechnung getragen werden.

Das OVG Münster hat in seiner gut begründeten Entscheidung die Vorbescheide für rechtswidrig und nicht vollziehbar erklärt und die Klage im Übrigen abgewiesen.

Die Klage sei zulässig, weil eine Verletzung der gemeindlichen Selbstverwaltungshoheit durch Ersetzen des gemeindlichen Einvernehmens zumindest möglich sei. Im gerichtlichen Verfahren könne sich die Gemeinde als juristische Person nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 UmwRG auch auf Verfahrensfehler bei der Umweltverträglichkeitsprüfung berufen. Es liege ein absoluter Verfahrensfehler i.S.d. § 4 Abs. 1 UmwRG vor. Es hätte eine UVP durchgeführt werden müssen. Bei dem Windpark habe es sich ursprünglich um ein UVP-pflichtiges Vorhaben gehandelt, weil breits die in drei Anträge aufgeteilte Zahl der WEA den gesetzlichen Grenzwert für die UVP-Pflicht überschritten habe. Weil die ursprünglich drei Anträge nicht gleichzeitig, sondern zeitversetzt gestellt worden seien, handle es sich insoweit bei den im späteren Antrag aufgeführten WEA um nachträglich hinzutretende kumulierende Vorhaben, die bei der Bestimmung der UVP-Pflicht zu berücksichtigen seien. Die UVP-Pflicht bestehe auch fort. Zwar habe der Vorhabenträger – was zu seinen Gunsten zu berücksichtigen sei – durch den nachträglichen Verzicht auf die Ausnutzung dreier Vorbescheide die Zahl der WEA unter den Wert drücken können, ab dem der Gesetzgeber die Durchführung der UVP zwingend vorschreibe. Eine UVP-Pflicht ergebe sich hier allerdings daraus, dass die für die verbleibenden 17 WEA durchgeführte UVP-Vorprüfung zu dem Ergebnis gelange, dass die Richtwerte für Schallemmissionen und Schattenwurf teilweise überschritten würden. Bei einer solchen Feststellung könne man aber auch unter Berücksichtigung einer Einschätzungsprärogative der Zulassungsbehörde gerade nicht mehr davon ausgehen, dass das Vorhaben keine bei der Vorhabenzulassung zu berücksichtigenden erheblichen nachteiligen Auswirkungen habe, die in der UVP näher untersucht werden müssten. Insofern stehe das nicht mehr nachvollziehbare Ergebnis der durchgeführten UVP-Vorprüfung dem absoluten Verfahrensfehler einer nicht durchgeführten UVP i.S.d. § 4 Abs. 1 Nr. 3 UmwRG nach Art und Schwere gleich. Die Verpflichtung zur Durchführung einer UVP sei auch nicht durch die Regelung des § 9 Abs. 1a Satz 2 BImSchG a.F. (heute § 9 Abs. 1a Satz 3 BImSchG) entfallen. Insoweit regle diese Vorschrift nur, dass bei einem Vorbescheid über einzelne Teile des Vorhabens auch nur die mit dieser Entscheidung verbundenen Umweltauswirkungen im Rahmen der vorläufigen Umweltverträglichkeitsprüfung berücksichtigt werden, jedoch keine Prognose zu den Umweltauswirkungen des Gesamtvorhabens im Übrigen erstellt werden müsse, soweit dieses durch den Vorbescheid nicht zugelassen werde. Hier beziehe sich der fehlerhafte Verzicht auf die UVP aber gerade auf die in den Vorbescheiden geregelten Fragen der bauplanungsrechtlichen und immissionsschutzrechtlichen Zulässigkeit. Folge des absoluten Verfahrensfehlers sei – weil der Verfahrensfehler in einem ergänzenden Verfahren behebbar sei –, dass die Vorbescheide rechtswidrig und nicht vollziehbar seien.

Ein Anspruch auf Aufhebung der Vorbescheide bestehe jedoch nicht. Insoweit sei die Gemeinde durch die Vorbescheide nämlich nicht in ihren Rechten verletzt. Eine Aufhebung des ersetzten gemeindlichen Einvernehmens könne diese nur verlangen, wenn sie das gemeindliche Einvernehmen rechtmäßig habe verweigern dürfen. Dies setze wiederum voraus, dass die Vorbescheide gegen materielles Baurecht verstoßen hätten, was nicht der Fall sei. Das Vorhaben sei unter Berücksichtigung der von ihm ausgehenden Schall- und Schattenwurfemissionen im Außenbereich zulässig. Am Vorhaben selbst habe sich auch nichts geändert, so dass auch durch die nachträgliche Einbeziehung einer überarbeiteten Schallberechnung kein erneutes Einvernehmen der Gemeinde habe eingeholt werden müssen.

C.

Kontext der Entscheidung

Die Entscheidung zeigt exemplarisch den unterschiedlichen Ansatz im Umgang mit Verfahrensregelungen im deutschen und europäischen Recht. Während das deutsche Rechtssystem die Frage einer tatsächlichen Rechtsverletzung des Rechtsuchenden in den Vordergrund stellt und Verfahrensfehler dann als unbeachtlich betrachtet, wenn sie sich auf das Ergebnis des angegriffenen Verwaltungsakts erkennbar nicht ausgewirkt haben, entspricht es regelmäßig dem europäischen Regelungsansatz, Gerechtigkeit durch strikte Einhaltung von Verfahrensregelungen und Prüfprozedere sicherzustellen. Eine solche Verfahrensregelung stellt die Verpflichtung dar, die Auswirkungen eines Vorhabens auf die Umwelt im europaweit einheitlich vorgegebenen und formalisierten Ermittlungsverfahren der Umweltverträglichkeitsprüfung als Zwischenschritt zu ermitteln, um sie im Rahmen der späteren Vorhabenzulassungsverfahren berücksichtigen zu können. Ist eine UVP nicht schon gesetzlich vorgeschrieben, muss regelmäßig durch eine UVP-Vorprüfung ermittelt werden, ob vom Vorhaben bei der Vorhabenzulassung zu berücksichtigende erhebliche nachteilige Umweltauswirkung ausgehen können, die in einer UVP umfassend bewertet werden müssen. Die Nichtdurchführung dieses Zwischenschritts stellt einen absoluten Verfahrensfehler dar, der – unabhängig vom Ergebnis – zur Aufhebung oder zur Feststellung der fehlenden Vollziehbarkeit der Zulassungsentscheidung führt. Das führt hier zu dem (nur) auf den ersten Blick merkwürdig anmutenden Ergebnis, dass der Klage teilweise stattgegeben wird und der Vorhabenträger von den ihm erteilten Vorbescheiden vorläufig keinen Gebrauch machen kann, obwohl alle inhaltlichen Genehmigungsvoraussetzungen vorliegen und die Klägerin durch die Verwaltungsentscheidung nicht in eigenen Rechten verletzt ist. Damit rächt sich, dass der Vorhabenträger und – wie der Senat zu Recht betont – die Zulassungsbehörden versucht haben, die ab einer Zahl von 20 WEA gesetzlich vorgeschriebene UVP im Wege der „Salamitaktik“ durch eine Aufsplittung in gesonderte Anträge für eine Teilmenge von WEA zu umgehen, für die dann jeweils nur eine UVP-Vorprüfung durchgeführt wurde. Zwar ist es dem Vorhabenträger während des laufenden Gerichtsverfahrens durch die Erklärung, von einigen Vorbescheiden keinen Gebrauch machen zu wollen, gelungen, eine dann zulässige UVP-Vorprüfung durchzuführen, die sämtliche noch verbliebene WEA umfasste. Von der Durchführung einer UVP absehen durfte der Vorhabenträger jedoch nicht mehr, weil bereits diese Vorprüfung ergeben hatte, dass in Einzelfällen Richtwerte überschritten wurden, so dass es angezeigt war, eine UVP zur Ermittlung der erheblichen nachteiligen Umwelteinwirkungen durchzuführen, um deren Ergebnisse im Rahmen der Zulassungsentscheidung berücksichtigen zu können.

Zwingende Folge dieses absoluten Verfahrensfehlers ist nach § 4 UmwRG die Aufhebung der Zulassungsentscheidung oder – wenn der Verfahrensfehler wie hier in einem ergänzenden Verfahren nachgeholt werden kann – ihre Erklärung für rechtswidrig und nicht vollziehbar. Eine Unbeachtlichkeit des Verfahrensfehlers wegen offensichtlich fehlender Beeinträchtigung des Ergebnisses des Zulassungsverfahrens nach § 46 VwVfG kommt nicht in Betracht, weil die Regelung des § 4 Abs. 1 UmwRG gerade die Durchführung des Verfahrens der UVP und die damit verbundene Öffentlichkeitsbeteiligung schützt und nicht die inhaltliche Richtigkeit der Zulassungsentscheidung.

Aus diesem Grund kann auch jeder Beteiligte des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens den absoluten Verfahrensfehler des Verwaltungsverfahrens geltend machen, weil jene Vorschrift des Umweltrechtsbehelfsgesetzes nicht der Durchsetzung des individuellen Rechtsschutzes dient, sondern der allgemeinen Durchsetzung der Einhaltung UVP-Vorschriften. Deshalb schadet es hier auch nicht, dass die zunächst zumindest als möglich erscheinende Verletzung der gemeindlichen Selbstverwaltungshoheit – die als Zulassungsvoraussetzung der Gemeinde die Klagemöglichkeit überhaupt erst eröffnet hat – hier tatsächlich nicht vorlag, weil die Vorbescheide in der Sache rechtmäßig waren und das von der Gemeinde rechtswidrig versagte Einvernehmen ersetzt werden durfte.

D.

Auswirkungen für die Praxis

Praktische Folge der Entscheidung ist zunächst, dass zukünftig jede gemeindliche Klage gegen ein politisch missliebiges Vorhaben standardmäßig um den Vorwurf ergänzt werden wird, die Vorschriften über die UVP seien nicht eingehalten worden. Insofern eröffnet die rechtswidrige Versagung des gemeindlichen Einvernehmens den Gemeinden eine Klagemöglichkeit, über die dann im gerichtlichen Verfahren die Verletzung nicht individualrechtsschützender Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden kann. Das ist jedoch zwingende Folge aus der Kombination einer gerichtlichen Prüfungsreihenfolge, in der im ersten Schritt der Zulässigkeitsprüfung nur die Möglichkeit einer Rechtsverletzung geprüft wird und der Regelung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes, nach der dann im gerichtlichen Verfahren jeder Beteiligte Verfahrensfehler der Umweltverträglichkeitsprüfung auch unabhängig von einer individuellen Rechtsverletzung geltend machen kann.

Zugleich hat der Senat klargestellt, dass die Verpflichtung zur Durchführung einer UVP für technisch zusammenhängende WEA nicht durch eine künstliche Aufsplittung in mehrere oder zeitlich gestaffelt gestellte Anträge umgangen werden darf und bei Erreichen der Richtwerte für schädliche Umwelteinwirkungen eine UVP durchgeführt werden muss, statt deren Ergebnisse im Rahmen der UVP-Vorprüfung vorwegzunehmen. Weil es sich jedoch um Verfahrensvorschriften handelt, können diese – auch während des gerichtlichen Verfahrens – nachgeholt werden. Zudem darf der Antragsteller durch Modifikation seines Vorhabens, hier etwa durch eine Verringerung der Zahl der geplanten WEA, die Voraussetzungen für die UVP nachträglich entfallen lassen.

E.

Weitere Themenschwerpunkte der Entscheidung

Eine weitere Konsequenz der unterschiedlichen Regelungsansätze zeigt der Senat im Rahmen seiner Kostenentscheidung auf. Grundsätzlich muss im individualschutzbasierten deutschen Recht entweder derjenige die Verfahrenskosten tragen, der durch die Verletzung fremder Rechte dem anderen Teil Anlass gegeben hat, seine Rechte gerichtlich zu verteidigen, oder derjenige, der zu Unrecht eine Klage erhoben hat, weil seine Rechte nicht verletzt worden sind. Weil sich hier der beklagte Vorbescheid zwar wegen der Verletzung der UVP-Pflicht als rechtswidrig und nicht vollziehbar erweist, die Gemeinde jedoch nicht in eigenen Rechten verletzt ist und sich die Versagung des gemeindlichen Einvernehmens als rechtswidrig und ihre Ersetzung als rechtmäßig herausstellt, hat ihr der Senat richtigerweise im Wege der Billigkeit aufgegeben, die Hälfte der Verfahrenskosten zu tragen.